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农村金融体系的“量变”与“质变”

2019-08-27  来源: 金融时报   浏览量:
“法人”概念多次更换,机构性质经历合作制到股份制改革,管理与监管权限几经转手,专门的政策性银行、新型农村金融机构逐步设立

   本网讯:“法人”概念多次更换,机构性质经历合作制到股份制改革,管理与监管权限几经转手,专门的政策性银行、新型农村金融机构逐步设立……或许不是最引人注目的,其间也出现了暂时的困境,但政策性金融、商业性金融和合作性金融相互协调的农村金融体系却在持续的一系列改革后初步形成。


  回望70年,我国过往的农村金融改革显现出增量改革与围绕农信社为主的存量改革并行的特征,在这一过程中,我国农村金融体系的服务层级、管理架构及主导方式同样发生着深层次转变。直到今天,我国农村金融体系在有力支持着农村日新月异变化的同时,也持续在为能更好地服务农村地区经济、民生、环境等方面的发展不断探索着。


  农村金融体系的存量与增量改革


  新中国成立之初形成的计划经济体制、信用环境特征与历史沿革的共同作用,限制了其他金融业态的产生。彼时,十几万家信用合作社分布在全国各地,由人民银行负责统一资金动员、吸收、集中和分配,构成了我国最初的农村金融体系。而目前的农村金融体系,更多要归因于改革开放40年间的一系列农村金融改革。


  随着1979年农业银行(3.390, 0.01, 0.30%)的恢复,农信社再度成为农行的基层机构。除坚持组织上的群众性和管理上的民主性之外,整体经济体制的转型要求农信社独立经营、独立核算、自负盈亏,并在经营上保持一定的灵活度。在重申农信社的合作金融性质的同时,我国农村金融机构的市场化经营转变也由此起步。


  但此次农业银行对农信社的管理并没有持续太久。1996年,在四大国有商业银行明确向现代企业转变的背景下,农信社被要求与农业银行脱离隶属关系,随后农业银行大量撤并县以下网点。这在短期内确实或多或少地影响了农村的金融供给。不过,农业银行业务重心转向城市,催生了承接农业政策性金融业务的农业发展银行的诞生;与此同时,为理顺新环境下的产权关系,农信社开始探索以县为单位的统一法人产权制度和股份制改革,并初步形成了自我发展、自我约束、自主决策的经营机制——“政策性金融、商业性金融和合作性金融相互协调”的农村金融体系雏形也由此显现出来。


  而农信社真正的股份化改制开始于2003年。在整体经济社会发展特别是部分县域地区产业巨变的背景下,农信社的法人治理结构和经营灵活度已很难再满足相应需求,再加之突出表现为高管人员过度在职消费和“关系人”贷款的农信社内控缺失的现状,国家决定启动农信社新一轮改革。《深化农村信用社改革试点方案》指明了改革目标:一是农村信用社以县为单位统一法人,改革农村信用社产权制度,区别各类情况选择股份制、合作制或股份合作制不同的产权模式;二是改革农村信用社管理体制,将农村信用社的管理由中央交给省级地方政府负责,绝大部分省相继成立省级农村信用社联合社。


  在农信社进行产权制度与管理体制改革的同时,2006年年底银监会在提出新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。而在2014年,“发展新型农村合作金融,坚持社员制、封闭性原则,不对外吸储放贷,不支付固定回报”的再次提出,更是被看作我国农村金融改革再出发的标志,同时也印证了国家建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的决心。


  机构与管理模式转变下的金融服务多样化


  可以说,这样的动态体系和发展目标是应需而变的,分层多样的农村金融供给也在这些转变中逐步形成。


  在新中国成立后的前十余年间,经济金融从各个层面而言几乎都未发生太多变化,相应的金融需求也相对单一,加之受限于当时的社会背景,农民难以通过抵押、征信等方式获得商业金融支持,合作金融在当时的农村金融体系中就因此成为绝对主导。不过,在改革开放开启后,农村土地权属和经营模式的变化、多种生产经营主体的出现以及城乡融合等逐步改变了我国部分农村地区的经济体量和产业结构,金融需求的主体和内容也随之走向多元化,合作金融已难持续覆盖所有的金融需求,商业金融和政策性金融也就在相应政策的引导下“渗透”进入农村金融体系,并在其中发挥出越来越多的作用。


  银保监会公开信息显示,截至2018年年底,全国共有农商银行等农村合作金融机构2269家,已开业村镇银行等新型农村金融机构1674家。这些长期深耕县域市场的中小金融机构正在各地形成差异化、分层次的局部体系,以不断发掘农村金融需求的动态变化。在一系列政策和金融科技的推动下,加之城镇各类金融服务的逐步成熟,大中型股份制银行、金融科技企业、保险公司等也纷纷回归或进入农村金融市场。他们在提供相应金融需求的同时,所带来的规范优化和技术革新将对农村金融的长期发展产生更深远的益处。此外,农业发展银行等政策性银行已在农村地区形成较大投入规模,在全力服务国家粮食安全、服务脱贫攻坚以及推进农村产业兴旺和生态宜居等方面充分发挥了主体和骨干作用。相互协调的农村金融体系的初步形成,正在改变着农村金融过去机构单一、规模偏小、实力薄弱、功能不全的局面。


  而金融服务在地区间的多样化则在很大程度上依赖于省联社的成立。“全国范围内保持农村信用社以县(市)为单位法人地位的长期稳定”的要求确实有效保障了农信机构支农支小的职能定位不产生较大偏离。不过,小法人性质也部分限制了机构的风控、创新等能力,特别是在县域法人机构综合发展水平较低、风险畸高且治理结构极不完善时,省联社利用其优势对各行社进行重组并出清风险,有效推进了农信社改制,并在之后很长的时期内,尽职地发挥了在监督、管理、协调和服务四个方面的作用。尽管现如今省联社已被要求淡化行政职能,但其在根据各地区特征进行数字化提升、机构监督和协调方面的工作,对差异化的农村金融服务的形成仍十分关键。


  从行政推动到市场化与政策有机结合


  现如今,正在“去行政化”的不只是省联社职能,还包括农村金融机构的市场化准入和退出。


  回顾农村金融改革过程,在之前很长的一段时间内,农村金融机构的设立在很大程度上都有行政命令的铺陈——包括农信社的股份化改制、新型农村金融机构等,都是相应试点方案提出的结果。不过,随着农村金融体系的日渐优化,金融机构的市场化进入、退出机制也被越来越多地提及。


  人民银行行长易纲曾表示,不宜通过行政手段推动农村金融机构的兼并、重组和联合,人为地将农村金融机构做大。另外,应坚持适度竞争的原则,垄断不利于提高农村金融服务效率,必须完善市场准入和退出制度,建立适度竞争的农村金融市场。而在今年,银保监会普惠金融部主任李均锋明确提出,农村信用社体制机制改革的核心之一就是要探索完善小法人的退出机制,对高风险的法人机构不进行直接破产,但是要探索推广引入新股东或由其他法人进行兼并、重组。农村中小金融机构要“有生有死、有进有退”。


  农村金融体系的“有进有退”首先体现在金融科技机构进驻农村金融市场方面。当在城市的探索初步成熟后,金融科技机构表现出对农村金融市场的巨大兴趣,他们直接作为供给方或以合作形式参与其中,以探索技术助推农村金融供需均衡的方式方法。但热情总会回归理性,在经过一段时间的探索后,部分金融科技机构已退出农村市场。更明显的则发生在2017年,开始出现多家银行打包“甩卖”村镇银行股权,而这些股权最终被其他在村镇银行经营管理方面更具经验和优势的银行取得——村镇银行的投资管理模式在市场作用下走向更为集约和专业的方向,农村金融机构也开始出现了市场化“进退”。


  具体到中微观层面,并不是每一类金融机构都适应所有地区需求,针对某一区域,更无需明确规定机构的数量及种类。面对被满足的动态农村金融需求,更应当关注的是如何进行差异化地高效供给,这也是未来农村金融体系改革的大方向。

(责任编辑:张旻)

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